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 Der
Losentscheid als Ultima Ratio
Gregor Keuschnig über
Hubertus Buchsteins Buch
»Demokratie und Lotterie«
Der Untertitel macht
neugierig: "Das Los als politisches Entscheidungsinstrument von der Antike bis
zur EU" heißt es da. Das Los als Entscheidungsinstrument kennt man eher im
Sport. So werden in Fußballwettbewerben Spielpaarungen zugelost, wenn nicht
jeder gegen jeden spielen soll. Meist wird es mit einer Mischung zwischen
notwendigem Übel und willkommener Ungewissheit betrachtet. Der Zufallscharakter
wird insbesondere von den vermeintlich besseren Mannschaften als
wettbewerbsverzerrend empfunden, da schwächere Mannschaften durch entsprechendes
"Losglück" begünstigt werden können; die Floskel vom "schweren" oder "leichten"
Los macht dann oft die Runde. Das Weiterkommen in einem Wettbewerb wird unter
Umständen nicht mehr alleine der Leistung (im Sieg über die zugeloste
Mannschaft) gutgeschrieben.
Aber wäre es mit unserem Verständnis in Übereinstimmung zu bringen, politische
Entscheidungen mindestens teilweise über Losentscheidungen vornehmen zu lassen?
Ist nicht der Status des Gewählten für einen Amtsträger erst DIE
Legitimationsbasis überhaupt? Wie würde ein "ausgeloster" Abgeordneter, Richter
oder Bürgermeister akzeptiert werden? Geht es überhaupt darum, die Wahl durch
das Los zu ersetzen? Oder könnten Losentscheidungen nur flankierende Maßnahmen
zur rascheren Auswahl von Entscheidungsträgern darstellen? Worin könnten die
Vorteile gegenüber den bisherigen Verfahren liegen?
Bereits jetzt dient das Los in der Bundesrepublik in extremen Situationen, in
denen eine Entscheidung nach ausgiebigem Wahl-Prozedere nicht zustande kommt,
eine Wiederholung der Verfahren nicht erfolgversprechend scheint und als zu
aufwendig empfunden wird, als "Tie-Breaker". Sind doch in mehreren
Gemeinden…derzeit Bürgermeister und Landräte im Amt, die nach einem Stimmenpatt
im Losverfahren ermittelt wurden. Auch in der Bundesversammlung spielt das
Los dann eine Rolle, wenn Parteien wegen gleicher Stärke in einem
Landesparlament Anspruch auf denselben Sitz in der Versammlung erheben könnten,
was bei knappen Mehrheitsverhältnissen durchaus Relevanz besitzen könnte.
Tatsächlich würde bei der Wahl zum Bundestagspräsidenten das Los eingesetzt,
wenn nach drei Wahlgängen kein Kandidat die Mehrheit der Stimmen auf sich
vereinigen sollte und sogar der Bayerische Landtag sieht für den Fall eines
Patts bei einer Stichwahl zum bayerischen Ministerpräsidenten den Losentscheid
vor.
Hubertus Buchstein führt viele Beispiele (auch aus anderen Ländern) an, die das
Los als Indifferenzregulationsinstrument vorsehen, also als
Entscheidungshilfe zwischen zwei Möglichkeiten, die jede für sich gleich gute
Gründe oder gleich viele Stimmen auf sich vereinigen kann. Sieht man einmal
von den Entscheidungen auf kommunaler Ebene ab, bleibt der Losentscheid jedoch
fast immer nur als Ultima Ratio (viele der aufgeführten Konstellationen sind
noch nie eingetreten). Es kann nicht davon gesprochen werden, dass das Los
bisher ein wesentliches Element des demokratischen Auswahlprozesses ist.
Kleroterion
 Das
Los in Athen
Das war, wie Buchstein umfassend ausführt, durchaus schon
einmal anders. Er geht dabei zurück bis zur griechischen Antike. Ausführlich
werden die demokratischen Strukturen und Institutionen nebst Bedeutung des Loses
im "demokratischen" Athen insbesondere von 462 v. u. Z. – 322 v. u. Z.
untersucht (das Los fand allerdings auch in oligarchischen Systemen vorher und
nachher durchaus Anwendung). So wurde es bei der Bestellung der Jury für die
Agone, den Wettbewerb um die besten Theaterstücke oder bei der
Priesterinnen-Wahl (unter Abschaffung der bis dahin praktizierten Erbfolge)
eingesetzt. Mit der Ausweitung der Bürgerrechte wurden Losverfahren in mehreren
Etappen auf die Bestellung von Amtsträgern ausgedehnt: Sowohl die Mitglieder der
"Boule" (dem Rat der Fünfhundert), der "maßgebliche[n]
Behörde" (Aristoteles) des politischen Athen als auch die Mitglieder des im
4. Jahrhundert geschaffenen Gesetzgebungsorgan, die "Nomotheten" wurden
mit Hilfe eines ausgeklügelten Losapparates, dem "Kleroterion" bestimmt.
Buchstein erläutert nicht nur genauestens, wie dieser Apparat, der praktisch als
fälschungssicher bezeichnet werden muss, funktionierte sondern erläutert auch
die prozeduralen Verfahren.
Allerdings: Keine Regel ohne Ausnahme. Selbst in der Phase der "radikalen
Demokratie" wurde am Wahlverfahren für solche Ämter festgehalten, von
denen man überzeugt war, dass sie ganz spezielle Kenntnisse, Fertigkeiten,
Erfahrungen oder besonderes Vertrauen erforderten. Zudem wurden die
Ausgelosten einer "Dokimasie" unterzogen (bspw. bei der Besetzung der
"Boule"). Dies war ein öffentliches Verfahren, in dem durch Befragungen die
Eignung des Kandidaten festgestellt werden sollte. Die Anhörung machte auch vor
persönlichen Fragen nicht halt und erstrecke sich außerdem auf religiöse,
soziale und politische Überzeugungen. In Zweifelsfällen wurden auch Zeugen
hinzugezogen. Das Verfahren wurde durch eine offene Abstimmung (Mehrheitsbeschluss
der alten Ratsmitglieder) abgeschlossen.
Kenntnisreich geht Buchstein auf das athenische Gerichtswesen ein, welches nur
Laienrichter kannte, die mittels Los ermittelt wurden. "Richter" waren
seinerzeit eher das, was man heute Geschworene nennen würde (obwohl der Autor
diesen Vergleich eher ablehnt): bei weniger wichtigen Prozessen saßen 501
Richter im Kollegium, bei bedeutenderen Fällen konnten auch 1.001, 1.501, 2.001,
2.501 oder sogar noch mehr Richter über einen Fall entscheiden.
Lose wurden nur bei Personalentscheidungen herangezogen.
Sachentscheidungen wurden in den Institutionen verhandelt, deren Mitglieder
vorher über Los- und/oder Wahlverfahren ermittelt wurden. Wichtig war die
Freiwilligkeit, d. h. man musste sich vor der Auslosung für das ausgeschriebene
Amt zur Verfügung stellen (dies funktionierte mit Kärtchen, die in den
Losapparat eingebracht wurden). Die Ämtervergabe wurde mit strikten Vorgaben wie
Rotation oder Monomagistratur (Verbot der Ämterakkumulation) gekoppelt.
Eine zeitliche Begrenzung und Sperrzeiten waren eingerichtet.
Rekrutierungsinstrument und Korruptionsprävention
Wurde anfangs die Losentscheidung noch als "göttliches Urteil" betrachtet (und
aufgewertet) - Sakraltherorie nennt Buchstein das -, so entwickelte sich
im Laufe der Zeit ein pragmatischeres Verhältnis. Daneben diente das Los
einerseits noch als Rekrutierungsinstrument (Entdeckungsverfahren kreativen
demokratischen Personals spitzt Buchstein diesen Gedanken zu, wobei dieses
Verfahren durch Dokimasie und Rotation flankiert blieb) und andererseits als
Prävention für Bestechungen.
Mitte des 4. Jahrhunderts gab es ein Reservoir von ca. 20.000
Bürgern in Athen. Hieraus mussten rd. 7.000 Ämter in Gerichten, dem Rat und
den Beamtenkollegien ermittelt werden. Zieht man von dieser Zahl die
6.000 ab die für die Gerichte als Geschworene (sic!) zur Verfügung
standen, dann bleiben immer noch knapp 1.100 Positionen (sic!) übrig. Wollte
man eine Art Berufsbeamten- bzw. Berufspolitikertum vermeiden, so musste die
Gefahr von Mauscheleien, Absprachen oder Fälschungen, wie sie bei Wahlen
durchaus hätten auftreten (oder behauptet werden) können, begegnen. Hier
erfüllte das Los durchaus seinen Zweck. Interessant ist auch am Rande (Buchstein
entgeht dies natürlich nicht), dass es eines gewissen Selbstbewusstseins des
Bürgers bedurfte, sich für die Auslosung zu einem Amt zur Verfügung zu stellen,
während ein Wahlverfahren das Urteil der Anderen über den Kandidaten
wiederspiegelt.
In aller Ausführlichkeit gibt Buchstein einen Überblick in die Argumentation der
Demokratiegegner (wie Herodot und Platon), die (unter anderem) die Bestellung
von Ämtern per Losverfahren zum Anlass nahmen, die Demokratie an sich
anzugreifen und abzulehnen. Interessant dabei die Einblicke in ihre
Argumentation (Klassenherrschaft der unteren Schichten nennt sie der
unbekannte Autor, der als "der alte Oligarch" geführt wird). Es zeigt
sich, dass die Thesen des antidemokratischen Diskurses praktisch über die
letzten 2.500 Jahre kaum Veränderungen erfahren haben. Die Einblicke
insbesondere von Platon sind in dieser komprimierten Form ausgesprochen
interessant aufbereitet. So wird kursorisch sowohl Platons "Alternative" zur
Demokratie, die in der Kooptation (einer monarchistisch-oligarchischen
Ämterbestimmung) gipfelt als auch die etwas sanftere Staatsphilosophie aus
seinem kurz vor dem Tod verfassten Werk
"Nomoi" angedeutet, in dem anhand der fiktiven Kolonie
"Magnesia" eine Art neuer politischer Idealstaat entwickelt wird (und auch das
Los wieder zur Anwendung kommen soll).
Aristoteles gilt zwar mindestens als Demokratieskeptiker, aber anders als Platon
und Herodot unterscheidet er die Staatsformen nicht nach der
Bestellungstechnik, sondern nach dem Umfang der Wählerschaft. Eine
Demokratie, so Buchsteins Lesart des griechischen Philosophen lässt sich
nicht daran erkennen, ob in einer Polis gelost oder gewählt wird, sondern dass
die Ämter für alle offen sind und dass sich alle gleichermaßen an der
Ämterbestellung beteiligen. Aristoteles zufolge sind diejenigen
Staatsformen eine 'Demokratie', in denen "alle aus allen entweder durch Wahl
oder durch Los bestimmt werden, oder kombiniert, die einen durch Wahl und die
anderen durchs Los" (Aristoteles 1300b 30-33). Damit ist allerdings
keinerlei Bewertung demokratischer und oligarchischer Regierungsformen
vorgenommen (was für die weiteren Überlegungen im Rahmen des Themas auch keine
Rolle spielt).
Wichtig bei diesen Betrachtungen ist, dass die politische Gleichheit…die
Bedingung [war], unter der sich das Los, welches sakrale und oligarchische
Wurzeln hatte, zu einem Instrument der Ämterbesetzung der Demokratie entpuppen
konnte und nicht etwa umgekehrt das Los erst zum "Gleichmacher" wurde. Diese
These ist essentiell, weil Buchstein später das Los in aktuell bestehende
demokratische Institutionen neu verankern und dabei nicht den (falschen)
Einsprüchen von vor zweieinhalbtausend Jahren begegnen möchte.
Venedig und Florenz
Nach der Hochzeit der athenischen Demokratie verflüchtigt sich die Bedeutung des
Loses. Für den Leser wird es recht mühselig, wie Buchstein einige Anwendungen
bei den Griechen, Römern, Juden und auch bis zum 12. Jahrhundert in Europa
hervorholt. So ist das Fundstück, dass die Soldaten nach der Kreuzigung von
Jesus von Nazareth dessen Kleider verlosten im Rahmen einer solchen Studie eher
zweitrangig. Da geht mit dem Autor gelegentlich die Datensammelwut durch.
Das Los erfährt eine Renaissance in den italienischen Stadtrepubliken ab
ungefähr dem 12. Jahrhundert. Insbesondere in Florenz und Venedig entstehen
ausgefeilte Auswahlverfahren. Ausgiebig beschreibt Buchstein das venezianische
Verfahren zur Ermittlung des Dogen. Auch bei der Bestellung von Ratsmitgliedern
und Magistraten fand das Los seine Anwendung. Wichtig ist hierbei jedoch, dass
das Los in Venedig niemals direkt für die Bestellung von Amtsträgern
angewandt wurde, sondern nur bei der Auswahl der Beteiligten in Nominierungs-
oder Auswahlgremien. Die vakante Position wurde durch die in komplexen
Losverfahren ermittelten Teilnehmer in freier und geheimer Wahl besetzt.
Kompliziert waren auch die (ständigen Wandlungen unterworfenen) Losverfahren
insbesondere des 14.-16. Jahrhunderts in Florenz. Buchstein schließt sich nach
gründlicher Schilderung der einzelnen Prozeduren Machiavellis Urteil von 1525
an, dass durch die Lotterie "der Stadt viel Verdruss erspart und die Ursache
des beständigen Tumults behoben" worden sei.
Ein bisschen zäh tastet sich Buchstein an die Möglichkeiten zur heutigen
Verwendung des Loses heran. Zunächst ist in einem sehr langatmigen Kapitel vom
leise[n] Ende des Losens die Rede. Sodann werden Allokationsrivalen
zum Los herausgearbeitet – was weniger schlimm ist, als es sich anhört.
Buchstein macht ein Septett von Allokationsalternativen aus. Neben
Wahl und Los bleiben als "Rivalen": Kooptation, Rotation, Warten (Wartelisten!),
autoritative Zuteilung und Auktion. Die Ausführungen zu den Alternativen
überzeugen nicht unbedingt immer. So ist zum Beispiel eine Rotation als
"eigenständiges" Verfahren zur Besetzung von Ämtern schwer vorstellbar. Daher
referiert Buchstein auch ergänzend über Kombinationen des Loses mit anderen
Alternativen.
Es folgen viele theoretische und gelegentlich langatmige Erörterungen, wie
beispielsweise über John Rawls und dessen Theorie der Gerechtigkeit, die er in
ein fiktives Rawlsanistan münden lässt und dem ein ebenfalls erfundendes
Losland gegenübergestellt wird. Hier wird Buchsteins Anspruch, ein
umfassendes Standardwerk unter Berücksichtigung möglichst aller bisher gedachten
Aspekte zu verfassen, deutlich. Das führt abermals zu teils abwegigen
Aufzählungen, wann und wo das Los in der jüngsten Vergangenheit und Gegenwart
eine Rolle spielt, so zum Beispiel im Sport. Erstaunlicherweise übersieht
Buchstein offenbar dabei, dass die Losentscheidung beispielsweise bei
Fußballspielen ab den 70er Jahren zu Gunsten des als sportlicher empfundenen
Elfmeterschiessens abgeschafft wurde (wobei ein Aufsuchen der
entsprechenden Wikipedia-Seite genügt hätte [man
beachte insbesondere die
Münzwurfentscheidung beim Viertelfinale des Europapokalspiels 1965 zwischen dem
1.FC Köln und FC Liverpool]).
Vor- und Nachteile des Loses
Lebendig wird das Buch erst wieder, als Vor- und Nachteile des Loses dialektisch
aufbereitet werden. Ist es doch – richtig implementiert - ein neutraler und
verfahrensautonomer Mechanismus, unbedingt treffsicher (das Resultat
ist zweifelsfrei erkennbar; Pattsituationen gibt es nicht) und kostengünstig
(Stichwahlen sind nicht zu erwarten). Das Los entlastet Entscheidungsträger
und Entscheidungsunterworfene und "reduziert" emotionale Kosten
derjenigen, die schwerwiegende Entscheidungen zu treffen haben.
Desweiteren wird dem Gewinner ein gewisser Erwartungsdruck genommen.
Als weiterer Vorteil gilt, dass das Los Kreativität und produktive
Unruhe erzeuge, in dem zum Beispiel gesellschaftliche Verkrustungen
aufgebrochen werden können. Damit ist wiederum der wichtige Punkt der
Korruptionsvorbeugung angesprochen, die durch Losentscheidungen begünstigt
wird. Denn Tätigkeiten, die anfällig für Korrumpierungsversuche sind, werden
dadurch in ihrer Integrität geschützt, dass mittels des Losverfahrens ein hohes
Maß an Unsicherheit und Unplanbarkeit produziert wird.. Dabei entsteht fast
von selbst ein weiterer Vorteil, nämlich die Erhöhung der gesellschaftliche[n]
Stabilität. Hinzu kommt, dass die Enttäuschung über das Losergebnis…keine
Zurücksetzung oder Beleidigung birgt. Das Los bietet…wenig
Anknüpfungspunkte für negative Gefühle, die in Gegnerschaften und Aggressionen
umschlagen könnten.
Das letzte Argument für eine stärkere Berücksichtigung von Zufallsentscheidungen
in demokratischen Prozessen wird mit der "Rationalität zweiter Ordnung"
erklärt, die mittels Losentscheid geschaffen werde, um in bestimmten
Situationen eine Entscheidung überhaupt erst möglich zu machen.
Entscheidungen, die aufgrund von absoluter Unsicherheit, völliger
Indifferenz, irrelevanten Unterschieden oder Inkommensurabilität keine für die
Beteiligten rational nachvollziehbaren Entscheidungsgründe bieten, soll man
der Entscheidung einer Lotterie überantworten. Ein weiteres Beharren auf
rational begründbare Entscheidungen, so zitiert Buchstein den
norwegisch-amerikanischen Sozialwissenschaftler Jon Elster, käme einer
irrationale[n] Entscheidung von "Hyperrartionalität" gleich, weil man
sich weigere, die Grenzen von Rationalität rational anzuerkennen.
Mit dem letzten Punkt begibt sich Buchstein in das weite Gebiet der
Überbewertung von Rationalität, ohne es vollständig zu behandeln. Fatal ist,
dass er nicht an einem Beispiel konkretisiert, welche Art von politischen
Entscheidungen mit den oben genannten Punkten der "Beliebigkeit" des Resultates
betroffen sein könnten. Beziehungsweise: Wer die im Zweifel bestehende
Indifferenz und/oder Unterschiedslosigkeit der entsprechenden Entscheidung
feststellt. Wenn das Los aufgrund einer "Hyperrationalität" von Gesellschaften
seit langer Zeit eine Randexistenz nur als "Tie-Breaker" fristet und nun
argumentativ herausgeführt werden soll, bedürfte es hierzu näherer
Erläuterungen.
In den nachfolgenden Entgegnungen relativiert der Autor die Vorteile des Loses,
wobei einige Einwände zuweilen etwas konstruiert erscheinen. Natürlich sind
fälschungssichere Techniken für die Ermittlung von Losresultaten schwierig. Aber
was schon vor zweieinhalbtausend Jahren in Athen gelang, müsste doch auch heute
machbar sein. Schwerer wiegt schon der Gedanke, dass das Wettbewerbsprinzip
durch Lotterieentscheidungen ausgehoben würde, was dann später Auswirkungen auf
den durch den Zufall ermittelten Amtsträger haben könnte. Und auch zum anfangs
logisch klingenden Argument der Korruptionsbekämpfung lässt sich bei Ämtern
eine Gegenrechnung aufmachen, wonach durch Losverfahren ermittelte Amtsinhaber
im Unterschied zu solchen, die auf eine Wiederwahl spekulieren, keinen Anreiz
haben, in besonderem Maße Verantwortung gegenüber ihrer politischen Gemeinschaft
zu übernehmen und auch keinen Ansporn, eine solche Verantwortung zu entwickeln.
Wenn es ihnen lediglich um die Maximierung ihrer persönlichen materiellen
Interessen geht, können sie ihr Amt wie einen "Glückstreffer" behandeln, das
ihnen die seltene Chance bietet, soviel wie möglich für sich herauszuschlagen.
Was Buchstein als advocatus diaboli in diesem Fall nicht anspricht, ist die
Implementierung von entsprechenden Kontrollinstitutionen, die Amtsträger
(gewählte oder "ausgeloste") entsprechend zu beobachten und – wenn notwendig –
zu sanktionieren hätten. Sicherlich wäre die Hürde, einen "Ausgelosten" aufgrund
von Unfähigkeit oder Vorteilsnahme zu entlassen wesentlich geringer als einen
gewählten Amtsträger entfernen zu wollen. Freilich muss dann wieder die
entsprechende Kontrollinstitution legitimiert sein (und abermals fragt man sich:
durch wen?), was eine zusätzliche Bürokratisierung zur Folge hätte (die
ursprünglich ja durch das Los gezähmt werden sollte).
Synthese zwischen Zufallsentscheidung und deliberativer Demokratie
Bei der kritischen Beleuchtung des Arguments der "Rationalität zweiter
Ordnung" stößt er auf den entscheidenden Punkt, der über Einsatz oder
Nichteinsatz des Loses entscheidet: Die Lotterie ist als rational
höherstufige Fluchtoption auf einen Konsens unter allen Beteiligten im Hinblick
auf ihre Situationsdeutung angewiesen. Diese Erkenntnis wird Buchstein in
seinen Betrachtungen über die Einbettung des "Zufalls" im Rahmen eines
deliberativen Demokratieverständnisses aufnehmen. Er zeigt dabei in milder
Kritik an Habermas' Diskurstheorie, wie das Los durchaus belebendes Element
partizipativer Demokratie werden kann und versucht den Gedanken, dass der Zufall
sozusagen der "natürliche Feind" des herrschaftsfreien Diskurses ist, zu
beseitigen.
Die Ausführungen hierzu sind arg wissenschaftlich und setzen Grundkenntnisse des
deliberativen Demokratiemodells voraus. Buchstein versucht den Spagat, die
Losentscheidung in aktuelle demokratische Prozesse einzubinden und dauerhaft zu
implementieren und andererseits den "Diskurs" der Öffentlichkeit nicht durch
Zufallsentscheidungen auszuhebeln. Auch hier kommt er erst nach einiger Zeit auf
den Punkt, unter anderem weil zunächst ausführlich die Modelle untersucht
werden, die für die eigenen Prämissen letztlich gar nicht infrage kommen.
Die Synthese zwischen Los und Partizipation entdeckt er an verschiedenen,
teilweise auch in der Praxis bereits eingeführten Modellen, die dem im Buch
detailliert beschriebenen Prinzip der klassischen Geschworenengerichte
angelehnt sind. So wurden beispielsweise 1987 in Dänemark sogenannte
Konsensus-Konferenzen eingeführt (Citizen Jury[s], wie sie in anderen
Ländern genannt werden, funktionieren nach ähnlichen Prinzipien), in denen
verschiedene Themen, insbesondere der modernen Wissenschaft und Technik
diskutiert und behandelt wurden (beispielsweise über die Anwendung von
Gentechnologie in der Landwirtschaft, Luftverschmutzung,…elektronische
Überwachung des öffentlichen Raums oder auch einfach nur
Straßenfinanzierung). Die Absicht dieser Konsensus-Konferenzen liegt darin,
eine für Wissenschaftler und Bevölkerung zustimmungspflichtige Grundlage für
Policy-Entscheidungen im Bereich der Technologiepolitik zu gewinnen
(Buchsteins gelegentliche Anglizismen sind etwas nervig).
An den Konsensus-Konferenzen nehmen zehn bis höchsten 25 Personen teil, die
per Los unter den volljährigen registrierten Einwohnern ermittelt werden.
Auch in Großbritannien, den Niederlanden, Spanien und Deutschland hat es auf
kommunaler und lokaler Ebene ähnliche Projekt gegeben. Buchstein zieht eine
positive Bilanz. Es sei damit gelungen, die wenig Ertrag bringende
Konfrontation von sachkundigen Experten auf der einen und uninformierten Laien
auf der anderen Seite, bei dem von vornherein eine asymmetrische Defizitannahme
zu Ungunsten der ausgelosten Bürger angenommen wird, zu überwinden. Die zur
Debatte stehenden Fragen werden nicht technokratisch verengt behandelt, sondern
in den Empfehlungen wird auch auf ethische und moralische Bewertungsmaßstäbe
abgehoben. Am Ende…steht keine von wissenschaftlichen Laien gefällte
wissenschaftliche Aussage, sondern ein von Bürgern getroffenes Urteil über die
Wünschbarkeit oder Nicht-Wünschbarkeit der Anwendung bestimmter Technologien
oder anderer Streitpunkte.
Aber Konsensus-Konferenzen, Citizen Jurys oder Planungszellen gelangen
kraft ihres Auftrages zu keinem Votum, das einer Entscheidung mit
verbindlichen Folgen gleichkäme (was sie deutlich von den
Geschworenengerichten unterscheidet). Sie geben lediglich Empfehlungen für
gewählte Amts- und Mandatsträger ab und fungieren gleichsam als Methode, mit der
politische Eliten den aufgeklärten Bürgerwillen zu erfahren suchen. Die
Ausnahme scheint nur in Dänemark zu bestehen; Studien haben ergeben, dass die
Empfehlungen der dänischen Konsensus-Konferenzen die dortigen
Policy-Entscheidungen ganz wesentlich beeinflussen konnten. Die stärkere
Bedeutung erklärt sich mit dem quasi-offiziellen Status der
Konsensus-Konferenzen durch ihre Anbindung an das Wissenschafts- und
Technologieministerium.
Werden die Resultate dieser Diskursplattformen aber nur als unverbindliche
Empfehlung betrachtet, derer man sich je nach politischer Grosswetterlage
bedient oder einfach nonchalant ignoriert, wird die Akzeptanz solcher Gremien
dauerhaft sabotiert. Notwendig sei vor allem eine klare Festlegung
verbindlicher Kompetenzzuschreibungen im Rahmen des politischen Systems moderner
Demokratien.
Hat Buchstein jetzt für "seinen" Losentscheid eine Grundlage für eine
Institution "gefunden", die nur noch mit der entsprechenden Kompetenz
ausgestattet werden muss, so stellt sich unbedingt die Frage nach der
sozialstatistischen Repräsentativität des entsprechenden Gremiums. Dieses
Problem zieht sich wie ein roter Faden durch das Buch. Ausführlich wird es bei
der Bestellung der Geschworenen in den USA erläutert, wo alleine schon aus
gesellschaftlichen Gründen ein starkes Augenmerk auf eine paritätische Besetzung
der Jury gelegt wird. Buchstein spricht gar von einem Recht von Angeklagten
vor einer seine community in ihrer ganzen sozialen Vielfalt repräsentierenden
Jury zu stehen. Dabei wirft schon die Frage, was unter community zu
verstehen ist, neue Problem auf, d. h. zum Beispiel ob dieser Begriff kommunal,
regional oder national definiert wird. Die Schwierigkeiten ergeben sich
desweiteren aus der "Zuordnung" der potentiellen Jury-Teilnehmer zur
"jeweiligen" gesellschaftlichen "Schicht" bzw. Minderheit. So wird der
Zufallscharakter des Loses "gesteuert" bis hin zu einem gewichteten Los,
welches Disparitäten durch Quoren verhindern soll. So gibt es bei den dänischen
Konsensus-Konferenzen 50%-Quoren für beide Geschlechter oder - wieso
"oder"? - eine statistisch durchschnittliche Altersquotierung, die
entsprechend festgelegt wird.
Repräsentativität und das "House of Lots" als Zweite Kammer
Die Akzeptanz des Loses zur Bestellung von mehr als nur beratend tätigen
politischen Institutionen wird also sehr stark mit ihrer repräsentativen
Ausgestaltung verknüpft sein. Denn das Zufallsprinzip ist eher negativ
konnotiert (Buchstein paraphrasiert Marx). Die ein bisschen spielerisch
eingebrachte eleatorische Demokratietheorie ist zwingend auf egalitäre
Strukturen angewiesen, da ansonsten die entsprechende Legitimation nicht
gewährleistet ist. Andererseits leidet der ja durchaus von einigen als Belebung
empfundene Überraschungs- und Zufallscharakter des Loses, wenn im Vorfeld zu
viele, regulierende Eingriffe vorgenommen werden. Denn wenn Zufall als eine
von uns wahrgenommen Grundlosigkeit definiert und gleichzeitig als Ziel
dieser Studie proklamiert wird, dem Zufallsmechanismus einen sichtbaren Platz
in der modernen Demokratie einzuräumen, dann zeigt sich im "gezügelten
Zufall" doch eine gewisse Halbherzigkeit, die allerdings als notwendig erachtet
wird, um die gesellschaftliche Akzeptanz zu erhöhen.
Im Laufe des Buches versäumt es Buchstein stichhaltige Pro-Argumente für die
Bestellung relevanter, bestehender politischer Ämter mittels Lotterieverfahren
auszuarbeiten. Zwar ist ihm das Los als bloßes Optimierungsverfahren für Wahlen
zu wenig. Aber vor weitergehenden Schritten schreckt er dann zurück. Stattdessen
entwickelt er (lange angekündigten) im vorletzten Kapitel den Gedanken einer
neue[n] Zweite[n] Kammer des Europäischen Parlaments, die er "House of
Lots" nennt (in Anlehnung an
Barbara Goodwin) und sich eng an die
Konsensus-Konferenzen orientiert.
Diese Zweite Kammer sollte aus 200 Mitgliedern bestehen, welche analog zur
(dann) Ersten Kammer nach dem Prinzip der degressiven Proportionalität die
Bürger der Europäischen Union repräsentieren sollen…Die Abgeordneten würden
jeweils alle zweieinhalb Jahre im Rhythmus der alle fünf Jahre stattfindenden
Wahlen zur Ersten Kammer ausgelost; jeder Bürger dürfte in seinem Leben
höchstens einmal ein Mandat in der Loskammer erlangen. Die Teilnahme an der
Lotterie sollte zu den obligatorischen Pflichten aller EU-Bürger gehören.
Ihre Tätigkeit sollte ausschließlich auf Legislativakte bezogen sein, nicht
aber auf die Kontrolle des Exekutivakte des Rates bzw. der Kommission.
Entschieden würde immer mit Dreiviertelmehrheit der Mitglieder. Und
überraschend: Es geht bei der Idee der Loskammer um bessere Gesetze, nicht um
besseres Personal. Damit lässt Buchstein ziemlich schnell die
Rekrutierungsfunktion des Loses fallen.
Zunächst soll die Zweite Kammer in allen Gesetzgebungsverfahren jederzeit
Empfehlungen für die Erste Kammer, die Kommission und den Rat der EU beschließen
können. Hier bleibt Buchstein leider schmallippig: Welche Konsequenzen soll
die "Empfehlung" der Loskammer für die anderen Institutionen haben? Oder
vertraut er auf eine Art auratische Kraft der Deliberativität, die von der
Loskammer ausgeht?
Interessant ist, dass der Loskammer ein absolutes Vetorecht für alle
Legislativakte (binnen 14 Tagen) zugestanden wird (wobei für den Bereich der
Systemgestaltung ausdrücklich kein Vetorecht gelten soll). Und sogar ein
Initiativrecht soll dem "House of Lots" zugestanden werden, welches
in einem verkürzte[n] Gesetzgebungsverfahren mit niedrigen
Mehrheitserfordernissen behandelt werden müsste. Merkwürdig, dass die Zweite
Kammer das Initiativrecht explizit nicht für die Außen- und Sicherheitspolitik
der EU und polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen
erhalten soll.
Die Ratio aller drei Verfahrenselemente liegt darin, vor allem den Rat
gleichsam unter einen 'deliberativen Entscheidungsdruck' zu setzen.
Buchstein konstatiert bei der gegenwärtigen EU und deren Institutionen kein
Demokratiedefizit, sondern sogar Demokratieabstinenz. Umso wichtiger wäre
es gewesen, den neu eingehauchten Bürgeratem spürbar zu machen. Aber nur auf
drei Seiten beschäftigt sich Buchstein mit Einwänden zu dieser Zweiten Kammer
und deren Entkräftung. Ausgerechnet in diesem Kapitel weicht er von seiner
anderenorts manchmal so ermüdenden Ausführlichkeit ab und entwickelt keinen
nuanciert ausgearbeiteten Plan. Da hätte man lieber auf einige historische
Exkursionen in den Kapiteln vorher verzichtet.
Gelingt die "dritte räumliche Transformation der Demokratie in den
supranationalen Raum?
Im letzten Kapitel, ebenfalls auf nur wenigen Seiten, wirft Buchstein dann noch
die Frage auf, ob und wie eine zweite räumliche Transformation der Demokratie
hin zu einer dritten Generation der Demokratie in der postnationalen
Konstellation gelingen kann (wobei als erste räumliche Transformation die
von Stadtstaat zum Flächenstaat und die zweite vom Flächenstaat zur Nation
betrachtet wird). Gelingt der "Demokratie" (also allen!) diese dritte
Transformation vom Nationalstaat zum supranationalen Staatenbund nicht, so
drohen eventuell hybride oder autoritäre Regimeformen oder mindestens
"postdemokratische" Strukturen. Nicht zuletzt diese unschöne Perspektive spielt
wohl bei Buchsteins Gedankenexperiment zum Losverfahren in der Demokratie eine
Rolle.
Zwar werden noch einige teilweise sehr skurrile (und eigentlich nicht
ernstzunehmende) Ideen entwickelt, so beispielsweise eine Art Wählerlotterie mit
Preisen, um die Wahlbeteiligung zu erhöhen oder ein WahlLos, in dem die
Wahlberechtigung unter der Bevölkerung ausgelost wird (die Modelle reichen hier
von 0,5% bis 50%). Ein bisschen unterhöhlt Buchstein die Ernsthaftigkeit seines
Anliegens mit diesen Vorschlägen.
Besser wäre es gewesen, mutiger die Herbeiführung von Personalentscheidungen
über das Los zu vertreten. Warum nicht beispielsweise bei der Bundestagswahl die
Landeslisten als Losgrundlage verwenden und die starre Setzung durch die
Parteien ("sichere Listenplätze") dadurch aufzubrechen, dass die Mandate aus der
Liste ausgelost werden? Wenn eine Partei durch die Anzahl der abgegebenen
Zweitstimmen zum Beispiel acht Listenplätze erreicht hat, so könnten diese acht
Plätze aus der bestehenden Landesliste, die eine Mindestanzahl von Kandidaten
beinhalten muß (mindestens so viele, wie es theoretisch Plätze gibt), ausgelost
werden. Eine vorher in Parteisitzungen ausgekungelte Reihenfolge wäre obsolet.
Auch nicht so prominente Kandidaten hätten eine Möglichkeit, in das Parlament
einzuziehen. Betreffen würde dies allerdings vor allem die kleineren Parteien,
die derzeit keine oder nur sehr wenige Direktmandate erringen.
Als Kompendium über den Gebrauch des Loses in Politik und Gesellschaft ist das
Buch perfekt und bietet eine Fülle von Details (manchmal zu viele). Als
visionäres Thesenpapier hat Buchsteins Studie seinen Zweck nur teilweise
erfüllt. Hätte es doch wenigstens ein besser ausgestattetes "House of Lots"
gegeben, aber der Leser durfte bedauerlicherweise nur Richtfest feiern.
Begeisterung wird so nicht ausgelöst. Gregor Keuschnig
Die kursiv gesetzten Passagen
sind Zitate aus dem besprochenen Buch.
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Begleitschreiben
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Hubertus
Buchstein
Demokratie und Lotterie
Das Los
als politisches Entscheidungsinstrument von der Antike bis zur EU
Campus Verlag
Reihe: Theorie und Gesellschaft, Bd.70
493 Seiten, 1 Abbildung
€ 34,90
9783593387291
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